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文旅特色小鎮(zhèn)建設(shè)方興未艾，但在實(shí)際操作中存在諸多難點(diǎn)，我們結(jié)合多個(gè)項(xiàng)目的法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，概括了文旅特色小鎮(zhèn)開發(fā)中的九個(gè)疑難問題，并提出相應(yīng)解決建議，供大家交流、探討。新盛唐集團(tuán)為大家詳細(xì)解讀文旅特色小鎮(zhèn)在實(shí)操過程中的難點(diǎn)及解決建議，希望大家可以參考!

難點(diǎn)一：規(guī)劃、設(shè)計(jì)未先行

項(xiàng)目急于上馬，但項(xiàng)目區(qū)域還缺少相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃(在城市建設(shè)的“小鎮(zhèn)”項(xiàng)目則納入城市規(guī)劃，但此類項(xiàng)目相對(duì)較少，此處不做展開)，或雖已有規(guī)劃，但只是總體規(guī)劃，缺少控制性詳細(xì)規(guī)劃，無法為項(xiàng)目定位、商業(yè)策劃提供進(jìn)一步的準(zhǔn)確區(qū)位和功能信息參考，影響參與方繼續(xù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)整、設(shè)計(jì);而缺少基本的概念設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，則會(huì)使項(xiàng)目前期“有魂無形”，導(dǎo)致后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)盲目。

➤建議：做好前期準(zhǔn)備工作，如認(rèn)為某“小鎮(zhèn)”有開發(fā)潛力但缺少相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村控制性詳細(xì)規(guī)劃的，地方政府/社會(huì)資本應(yīng)首先啟動(dòng)規(guī)劃工作，為后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)創(chuàng)造條件和便利;同時(shí)，應(yīng)盡快進(jìn)行項(xiàng)目整體的概念設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)工作。

難點(diǎn)二：項(xiàng)目用地與土地供給之間存在矛盾

主要體現(xiàn)在：

1、建設(shè)用地指標(biāo)緊張：地方每年的建設(shè)用地指標(biāo)有限，且需多方配給，大項(xiàng)目常常需要分多年拿地;

2、約定用地不合法：特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地多是商業(yè)、旅游、住宅用地，拿地必須依法進(jìn)行招拍掛，以“合作”“共同開發(fā)”為名約定使用權(quán)和地價(jià)不合法;

3、集體土地居多，涉及征收轉(zhuǎn)用、拆遷安置、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)政策等限制;

4、國有土地上房產(chǎn)取得、拆改涉及多方利益平衡與協(xié)調(diào);

5、社會(huì)資本不得以PPP主體身份參與一級(jí)開發(fā)，無法實(shí)現(xiàn)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)。

➤建議：通過“PPP社會(huì)資本方+土地供應(yīng)”聯(lián)合招標(biāo)的形式合法取得土地;對(duì)需要統(tǒng)一改造、經(jīng)營的居民房產(chǎn)，探索租賃、購買、作價(jià)入股等多種方式取得產(chǎn)權(quán)或使用權(quán);新《土地管理法》對(duì)集體土地入市制度或有適度突破。

難點(diǎn)三：項(xiàng)目各項(xiàng)數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確計(jì)算/預(yù)測(cè)

主要體現(xiàn)在：

1、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確計(jì)算;

2、運(yùn)營管理成本難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè);

3、項(xiàng)目用地成本不確定;

4、績(jī)效考核難以評(píng)判;

5、客流、收益情況難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。

➤建議：必須客觀、真實(shí)地構(gòu)建計(jì)算/預(yù)測(cè)模型，不能為通過“兩個(gè)論證”或數(shù)據(jù)好看而失真;更重要的是設(shè)置好政府/社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)/收益分配和調(diào)整機(jī)制，即使項(xiàng)目預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，也不使項(xiàng)目參與方產(chǎn)生嚴(yán)重的利益失衡導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)。

難點(diǎn)四：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，通過PPP“財(cái)政承受能力論證”困難

“小鎮(zhèn)”開發(fā)程度普遍較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，在當(dāng)前地方財(cái)政吃緊的情況下進(jìn)行追趕式建設(shè)，政府財(cái)政支出責(zé)任壓力進(jìn)一步增大，項(xiàng)目通過PPP模式“財(cái)政承受能力論證”存在一定困難。

➤建議：通過頂層設(shè)計(jì)，合理、適度減少政府方支出責(zé)任;此外，社會(huì)資本可就基建項(xiàng)目與政府方合作，尋求共贏。

難點(diǎn)五：投資總額大，項(xiàng)目融資難

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目投入高、周期長(zhǎng)、收益預(yù)期難，純市場(chǎng)化手段解決融資問題難度較大。

➤建議：多管齊下：政策資金支持+社會(huì)資本資金+銀行貸款+多渠道融資(債券、基金、融資租賃、資產(chǎn)證券化、收益信托等)

難點(diǎn)六：文物、古跡保護(hù)法規(guī)掣肘項(xiàng)目創(chuàng)新和多樣化經(jīng)營

我國文物保護(hù)法規(guī)中，“國有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”“歷史文化村鎮(zhèn)不得擅自拆除”“不得把歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)整體出讓給企業(yè)經(jīng)營管理”等限制性規(guī)定，很大程度上成為以文物、古跡為特色的文旅小鎮(zhèn)在項(xiàng)目融資、運(yùn)營、管理等方面進(jìn)行創(chuàng)新的障礙。

➤建議：在現(xiàn)有法律框架下，充分利用文物古跡的集聚、吸引效應(yīng)，提高小鎮(zhèn)知名度，吸引客流;同時(shí)，開發(fā)與文物古跡配套的商業(yè)業(yè)態(tài)，挖掘深度和廣度兩方面價(jià)值。

難點(diǎn)七：知名IP(品牌資源)引入門檻高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜

知名IP(如迪士尼、環(huán)球影城)對(duì)文旅小鎮(zhèn)的成功具有極大的保障作用，因此有條件的項(xiàng)目方盡量爭(zhēng)取引入，但知名IP的引入首先需要獲得品牌方對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可，而知名IP的品牌方對(duì)合作伙伴和項(xiàng)目的要求非常高，且資金投入巨大、商業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

➤建議：如不具備引入知名IP的條件，項(xiàng)目方更應(yīng)注重項(xiàng)目自身特色挖掘，打造自己的品牌資源和知名度。

難點(diǎn)八：高級(jí)別景區(qū)申報(bào)門檻高

部分特色小鎮(zhèn)是依托國家級(jí)景區(qū)發(fā)展而來，此類特色小鎮(zhèn)享有天然的旅游目的地優(yōu)勢(shì)，故而申報(bào)高級(jí)別國家景區(qū)也成為很多特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)。但另一方面，高級(jí)別景區(qū)(如國家5A級(jí)景區(qū))對(duì)基礎(chǔ)配套設(shè)施、交通區(qū)位、旅游資源價(jià)值、景區(qū)接待能力等都具有非常嚴(yán)格的要求，一般特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目很難達(dá)標(biāo)。

➤建議：爭(zhēng)創(chuàng)高級(jí)別景區(qū)是目標(biāo)，有能力爭(zhēng)取則錦上添花;否則量力而行，多將精力放在項(xiàng)目本身的個(gè)性吸引力和特色品質(zhì)上。

難點(diǎn)九：政府思維與項(xiàng)目需求不匹配

在與社會(huì)資本合作時(shí)，政府方常常表現(xiàn)出以下局限性特征：

1、片面追求經(jīng)濟(jì)效益、近期利益;

2、難以真正與社會(huì)資本建立互信;

3、不理解“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作共贏理念;

4、行政審批效率不高;

5、行政審批、執(zhí)法人員的能力和素養(yǎng)有待提高。

➤建議：政府需轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，開放思維，摒棄主導(dǎo)者、管理者的自我暗示，以社會(huì)綜合效益為出發(fā)點(diǎn)，做到不與民爭(zhēng)利;社會(huì)資本方也要從多方面引導(dǎo)政府方轉(zhuǎn)變思路和工作模式。

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